五年规划的变与不变 关于中国式发展计划五个你需要知道的关键问题
作者: BBC   编辑: Stella Su   发布: 10/27/2020 08:12

中央将于10月26日至29日召开十九届五中全会,重头戏之一是讨论第14个五年规划(简称“十四五”)。这往往是外界观察中国经济走向的风向标。

作为“五年规划”的前身,中国的“五年计划”可以追溯到上世纪50年代,整个国家满目疮痍,百废待兴,建政初期中共因与美国为首的西方国家交恶, 受到孤立; 另一方面,来自前苏联的援助即关键又有限。

这一计划跨越了数十年,从中国的计划经济时代,走到目前的社会主义市场经济。中国为什么要制定五年规划?数十年来有哪些变与不变?

“十四五”规划

“十四五”规划的全称是“中国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要”。

在中共的官方语境中,“十四五”规划显得十分重要。

1997年十五大时,江泽民提出“两个一百年”奋斗目标——到建党一百年(2021年)时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善;到世纪中叶建国一百年(2049年)时,基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家。此后数次党代会后,逐渐明确“在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标”。

因此,“五中全会”前,官方就表示,“‘十四五’时期是在全面建成小康社会基础上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年,意义十分重大。”

“新的五年计划似乎可能反映出两大主题——经济复苏和减少美国的影响。”安德思资产管理公司前首席投资官陆修泉(Brock Silvers)向BBC中文表示,目前经济复苏似乎被官方统计高估了,中国政府在未来的规划可能会继续乐观,目标可能是实现短期强劲增长,而中期经济复苏到疫情前水平,实际上,这两个目标可能都会不如预期。

“十四五”规划的另一重意义在于,中国的压力剧增,官方称之为“我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂变化”。

相比过去五年,未来五年中国面临的变量和风险都更多、更大,“十四五”规划中可能制定更低、更模糊的增长目标。受新冠疫情影响,今年中国两会时就首次未提出年度增长目标。“十四五”规划依然面临后疫情时代的诸多变量,因此可能延续这种策略。

中国经济虽然经历了市场化改革,但政府依然掌控着土地、财政预算等资源,可对经济施加的影响巨大,比如“十三五”规划提出25个可量化的经济社会发展指标,包括新增建设用地规模、地表水劣V类水体比例、服务业增加值比重、研发经费投入强度等。这些指标将对从省市县各级政府有指导意义,而其中GDP增速目标为重中之重。

如果未来五年GDP增速目标制定过高,各省可能会比照“十四五”规划制定自身更高的发展目标,这会刺激地方政府继续推高债务,加重过剩产能,使整个系统风险不减反增。

双循环:应对中美冲突的战略调整

今年7、8月间,“十四五”规划逐步成形的同时,中国高管在各种场合频密提及“双循环”,即“逐步形成以国内大循环为主体,国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

外界普遍认为,即将结束的中国“十三五”规划以“供给侧结构性改革”为主线,可以推测“十四五”的主线将是“双循环”。

这一说法刚提出时,从媒体到舆论,多以“内循环”来概括。继而也有很多讨论认为,这是中国应对外部压力“闭关锁国”之举,回到“自力更生”的计划经济时代。中国财政学者贾康则撰文批评,将其解释为以后要自力更生是“极端化认识”,“带有明显偏差的理解”,其实是通过发挥内需潜力,使国内市场和国际市场更好地联通,内外需相互促进,综合发力。

此后中国舆论中“内循环”的提法渐渐淡出,被官方的“双循环”统一。但不可否认的是当前大背景是中国几乎跌入冰点的地缘政治环境——科技上,美国采取极致手段打压华为,强迫Tik Tok退出美国,扩容高科技制裁名单,限制中国学者和留学生;外交上,中美互相关闭领事馆,互相驱逐记者;中国周边,与印度边境再起冲突;美国宣布中国在南海有争议领土的主权“非法”,澳大利亚紧随其后。

在此背景下,陆修泉认为,北京可能会以减少对美国的潜在依赖为目标。 “不幸的是,双边关系并不乐观,贸易战仍未解决,科技战迫在眉睫,美国将疫情归咎于中国,而特朗普连任可能表明未来的日子会更加艰难。 因此,中国可能会宣布一些新的科技投资、支持企业、经济刺激等措施,同时实施足够的市场开放措施来阻止美国进一步脱钩。 拜登当选对北京来说可能会更容易些,但中国在规划中可能会为最糟糕的情况做准备,然后在必要时进行调整。 ”

然而,中国面临独特的障碍——在消费领域中国碰到“城乡二元结构”的鸿沟,一边是3.3亿人的人均GDP已在2.5万美元以上,另一边是10.5亿人口的人均GDP在4,500美元以下,两部分人口分别集中在城市和乡村,收入差距巨大,使中国形成了M型消费结构,低端和相对高端的消费比较多;更健康的消费市场则是橄榄形的,中间庞大的中产阶级形成消费市场的主体。

“十四五”规划能否从户籍制度、社会保障、收入提升等方面,弥合这道鸿沟创造更坚实的中产阶级,成为看点。

2035年远景目标

在“五中全会”之前,中共的政治局会议上就“剧透”称,将提交一份关于2035年远景目标的建议。

长达15年的规划在颇喜欢制定各种计划的中国政坛也比较少见,不过2035年这个年份并非空穴来风。

上述“两个一百年目标”中,官方认为2020年,即建党100年之际,成功实现全面建成小康社会的“第一个百年奋斗目标”。而“第二个百年奋斗目标”在2017年10月的中共十九大上,被习近平分解成两步,“第一个阶段,从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗15年,基本实现社会主义现代化。第二个阶段,从2035年到本世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗15年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”

由此可看出,2035年远景目标应是着眼于“奋斗15年基本实现社会主义现代化”的中期目标。

就这份长达15年的长期发展策略而言,面临的不确定性更多。有分析认为,如果策略定的太粗略,则大而无当,可能成为政治表演;如果定的太细,则可能运行几年后偏离实际情况太远而不得不修改,因此很难把握。

此外,2035年被塑造成一个关键年份,再加上此次2035年远景目标,多家国际媒体表示,这引发习近平长期执政预期。如果习近平继续执政,到2035年,他将82岁。拜登如果当选美国总统,第一任期结束时也将82岁。

中国制造2025“升级版”

除了例行的“五年规划”和罕见的“十五年远景目标”,中国实际上也曾推出一个十年规划,即2015年5月出台的《中国制造2025》行动纲领。分析人士认为,这是中国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领,本质是一项中长期产业政策,作为对主要由“五年计划”为主的中短期产业政策体系的重要补充。

不过这份野心勃勃的产业升级规划命途多舛。2015年才出台,2018年美国对中国发动贸易战和科技战,《中国制造2025》被视为主要打击目标。美国政府对多项中国商品加征关税后,美国贸易代表办公室曾表示,这些商品受益于旨在提升中国高科技行业竞争力的“中国制造2025”计划。

碳中和

今年在纽约举行的联合国大会上,习近平通过视频发表讲话称,中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,并争取2060年前实现碳中和。这意味着届时中国的净碳排放将减至零。

由于中国是世界上最大的二氧化碳排放国,排放量占全球约28%。因此这一表态被视作抗击气候变化一战中的重要一步。分析人士认为,中国国家领导人之所以此次作出这番表态,是想在美国不愿解决气候问题的时候占领先机。

环保人士对这项惊人承诺表示欢迎,但也有不少声音质疑,中国经济不断放缓下,这项承诺能否实现令人担忧,外界有足够的理由对此保持谨慎。

中国大约85%的能源来源于化石能源,如果要在2060年实现碳中和目标,这个比例几乎要反转,85%的能源通过水利、光伏、核能等非化石能源实现。

如果要完成这一反转,经济发展模式将面临巨变。那么无论是十四五规划,还是2035远景目标都绕不开这一话题。

看点在于,中国已作出承诺,下一步推出何种行动措施才能打消外界疑虑?

老龄化

在“十三五”规划中,老龄化就已成为热点议题。实施多年的独生子女政策变为全面开放两胎,但是时候并未迎来生育潮。中国老龄化的趋势进一步加深。

据测算,2020年中国65岁及以上的老年人约有1.8亿,约占总人口的13%;2025年“十四五”规划完成时,这一数字超过2.1亿,占总人口数的约15%;2035年远景规划结束时,将达到3.1亿,占总人口比例超过22%。

而“十四五”期间是中国应对这一问题的关键时期。按目前数据预测,2022年左右,65岁及以上人口将占总人口的14%以上,中国将由老龄化社会进入老龄社会,速度远快于发达国家。

人口结构加速老化,因此多位学者呼吁不仅要全面放开计划生育,还要推出鼓励生育的政策。同时,快速进入老龄社会的中国,缺乏医疗、养老等领域的基础设施。

此外,中国还将面临老龄社会带来的一系列新问题。据中国的官方智库预测,“十四五”期间,中国老龄化进入加速期,劳动力供给将继续下降,与之伴随的是,居民消费倾向降低,劳动力成本上升,居民储蓄率降低,养老、医疗等社会保障费用负担加重。

这意味着,中国无论在短期规划还是中长期规划中,都需要应对老龄化这只“灰犀牛”的制度性安排。

中国为什么要制定“五年规划”

中国的五年计划沿袭了前苏联“老大哥”的社会主义计划经济体制。

中央建政之初,人民生活贫困,有人连饭都吃不饱,更不用提工业生产。当时的中国没有能力产生飞机大炮,工厂没有大型冶金设备、发电设备等,连一颗螺丝钉都要飘洋过海而来。在政策上,中国刚刚完成土地改革的初步阶段,资产阶级的经济基础崩塌。

而前苏联当时在一系列五年计划的约束下实现了工业技术快速增长,并且运用其强大的军事设备在二战期间击退德军。中共领导层认为,前苏联的五年计划是该国跃升为世界强权的重要原因。

在这样的背景下,中共开始以苏联为师,制定雄心勃勃的五年计划。

为了加速工业成长,中国在五大方向上紧跟苏联:强调整个计划期间维持高增长,以重工业为经济成长的指标,采取高额的储蓄和投资利率来确保高增长,改造农业体制,以及偏向资本密集型技术。

另外还增加了一项苛刻的“原始积累”政策,就是以极低的价格强迫收购超过农民总生产量四分之一的粮食。这项政策令农民仅够维持温饱,而政府则可以保证城市的粮食供应,并压低城市人民的工资水平。

至于中央为何追随苏联模式,学界一直争论不休。著名中国历史学者史景迁(Jonathan Spence)认为,采用苏联模式有助于揭示新中国反资本主义、反帝国主义的本质。另外,中央在激烈的革命对抗之后夺取政权,更必须依赖某种权力运作模式在这个贫穷困顿的国家里实践社会主义。

“五年规划”如何制定和评估

“五年规划”的具体制定和评估过程并不完全透明,我们只能从中国官方媒体和一些了解内幕的学者中观察到一二。

中国各级政府会分析过去和现在的经济及社会发展状况,以及国际发展动态,了解新一轮五年发展的国际环境。在分析国内、国际形势的基础上,提出未来发展的方向和目标。

每个五年规划一般在上个规划实施的中期就开始制定了,一般持续两到三年。

制订过程牵扯不同的政府部门和研究机构,过程相当复杂。要经过课题研究、思路形成、规划纲要起草、专项规划形成、征求意见和衔接阶段,直到最后完成并提交中国全国人大讨论审议。

“五年规划”如何实施

在一个拥有14亿人口的国家里,内容如此庞大的计划真的能实现吗?

简单回答就是,有的能,有的不能。

比如,1950年代的“一五”计划超额完成,被认为是计划经济时代实施最成功的计划。当时的中国领导人似乎乐观其成,认为“二五”后,中国社会经济面貌将发生根本变化,提前建成具有现代工业、农业和科学文化的社会主义国家。

然而,有时计划的确赶不上变化。由于1958年“大跃进”和“反右”运动对经济造成重大破坏,加上自然灾害等因素,国民经济主要比例关系失调,财政连年赤字。于是“二五”成为不切实际的空想,也成为绩效最差的一个五年计划。

中国的五年规划确实带来了巨大社会改变,经历了“一五”以来六十多个春秋,中国早已非同以往。当初“一五”计划时要求中国钢铁产量达到535万吨,而这只是目前中国钢铁制造三天的产量。然而进入新的时代,中国在全球经济中错综复杂的利益纠葛,也令五年规划不断受到质疑。

一些支持五年规划的学者认为,该体制是发挥政府与市场“两双手”、中央与地方“两个积极性”的重要手段,是中国经济发展的重要动力。

不过,反对者认为,五年规划对经济的实质影响有限。由于各种利益盘根错节,政府官僚机构往往很难依据某种大而全的规划重新配置资源。加上市场化之后,某些产业已经形成独立的发展轨迹,如果按照指标确切落实五年规划,政府对市场的干预不堪设想。

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来源: BBC
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